集中力量办大事！从100亿到3000亿“两只手”基金“越玩越大”怎么运作

2月21日长三角二期基金揭牌，由上海国际集团会同国泰君安、中国太保、机场集团等上海市属国企共同发起设立，南京扬子国投、合肥长鑫存储、杭州恒生电子、湖州产业投资等苏浙皖机构积极参与。基金目标规模100亿元，首封签约规模71亿元。

2月18日广州产业投资母基金、广州创新投资母基金以及广州产业发展研究院宣布成立，两个母基金总规模达2000亿元，重点投资半导体与集成电路、新能源、生物医药与健康等领域。而在春节刚过的1月底，西安印发《2023年八个方面重点工作任务分工推进方案》，提出将建立总规模不低于1000亿元的重点产业链基金集群，带动先进制造业项目投资规模超过3000亿元。

由于受众相对有限，加上信息披露不如公募基金充分，除常规事件报道外，广大投资者对这类基金了解甚少。实际上在我国产业转型升级中，这类基金投资案例并不少见。他们不仅是金融支持实体经济的典范，还是在我国特殊经济发展模式中探索出来的新型基金模式——政府产业引导基金，是“有形之手”和“无形之手”的有机结合。从兴起脉络、运作模式、产融效果等方面来看，政府产业引导基金呈现出了一个高度中国特色化的基金样本。

集中力量办大事的新模式

在西方主流的经济增长理论中，政府和市场是泾渭分明的分工主体，前者提供公共物品，后者负责优化资源配置，经济发展基本是一个“政府搭台市场唱戏”的模式。但在中国——特别是改革开放40多年的经济实践——政府在经济发展中担任着丰富且具体的角色，对经济发展产生着持续、深而广的影响。

政府产业引导基金，就是从中演化出来的。在我国经济发展历史上，很长一段时间里地方政府主要是通过设立地方政府融资平台来拉动大型基础设施项目，这类投资金额大、盈利周期长、招商引资难度大，需要政府集中力量办大事，但这也会带来与日俱增的地方债务风险。

为此，地方政府开始谋划以引导基金方式参与到经济活动中来。以2005年发改委与科技部、财政部等委联合发布《创业投资企业管理暂行办法》为标志，国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创投企业的设立与发展。2008年国务院办公厅转发发展改革委等部门的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》明确指出，引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。

《意见》指明，引导基金的宗旨是发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。特别是通过鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足。以“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行投资运作。

在此后的2011年、2014年等时间里，相关细化制度陆续出台。

主投战略性新兴产业，私募基金当GP

在一系列政策制度铺垫下，产业引导基金于2014年迎来大爆发。清科数据显示，2013年全国设立的政府引导基金已到位资金约400亿元，到2014年就暴增至2122亿元，到2016年更是超过了1万亿元。到了2022年上半年，我国已累计设立了2050只政府引导基金，目标规模约12.82万亿元，已认缴规模约6.39万亿元。

因为不直接从事创业投资业务，引导基金的投资需要通过委托给特定的机构投资者来进行。最常见的是，引导基金以母基金身份与私募基金募集的其他资本一起投向早期企业，主要是战略性新兴产业企业。目前市场熟知的有中央政府的基金“国家集成电路产业投资基金”；也有地方政府基金，如深圳市引导基金、长三角二期基金，以及2015年就进入母基金领域的北京首钢基金等。

早在2018年，上海国际集团曾联合沪苏浙皖多家金融机构、产业方和企业集团发起设立长三角协同优势产业基金，基金规模72亿元，是全国第一只聚焦长三角国家战略的产业基金，也是国家市场监督管理局唯一一家审核命名的长三角股权投资基金。

目前长三角一期基金已完成全部投资，围绕集成电路、生物医药、人工智能等先导产业，覆盖第三代半导体、基因测序、创新医药、信息安全可信等十多个前沿领域，已培育出120余家国家级专精特新“小巨人”企业，集聚了多家产业链“链长”资源，包括半导体晶圆制造与封装测试企业华虹半导体，以及长鑫存储、恒生电子、万得资讯、泰格医药、华大智造等公司。截至2022年6月底，长三角一期基金共投资直接投资项目33个，子基金40只，覆盖底层项目738个。

从中心城市向外逐级延伸

在一线城市蓬勃发展示范效应之下，2022年以来产业引导基金从中心城市向区县、发达地区向欠发达地区深度延伸。清科研究中心数据显示，仅2022年上半年，国内新设立的60只政府引导基金中有30只为区县级政府引导基金。

以资本活跃的浙江省为例，在过去一段时间里龙港、德清、桐乡、东阳等浙江区县纷纷发力政府引导基金，规模从数十亿元到百亿元不等。2022年12月30日，杭州市西湖区财政局发布《杭州市西湖区产业基金管理办法》，杭州市西湖区产业基金由杭州市西湖区人民政府主导设立，并按市场化运作，旨在发挥财政资金的导向作用，重点培育和发展该区科技创新产业，吸引优质人才聚集，提升西湖区自主创新能力、科技竞争力和科技综合实力。

地域联动性还体现在引导基金的项目举动上。以首钢基金为例，2022年1月首钢基金与通州区联手设立50亿元规模的北京城市副中心产业引导基金，加快高端产业资源导入。2022年7月首钢基金联合军民融合产业投资基金等投资顺义区数字地球产业企业中科星图，引导创新链在北京及周边地区扎根；9月，首钢基金与石景山区共同设立的全国首只科幻产业股权基金落地，“以投带引”加速科幻产业集群发展。

长城战略咨询合伙人程淑红表示，无论是加速向区县下沉还是基金的规模化发展，均证明了通过政府引导基金对常规优质项目进行支持已成为政府招引项目的常用政策工具，有助于直接引进优质项目落地。从目前来看，政府引导基金投资更加前期、更符合地方产业布局方向的项目，有助于支持地方产业转型升级。

更为具体地，首钢基金认为，当前政府引导基金发展还呈现出了以下特征:

一是从快速设立发展期向整合优化发展阶段转变。近年来为进一步提升政府资金使用效率，各地政府开始调整优化，重点聚焦存量基金的合并整合与精耕细作，如2021年至2022年上半年，浙江、福建、湖北等地进行政府引导基金整合优化。

二是正经历服务创新创业发展向促进创新创业和产业转型并重转变。国内政府引导基金起步于创业投资，随着基金的投融资平台属性的增强，基金的区域经济功能日趋明显，投资领域快速拓展至其他政策性和战略性领域，如不动产和基础设施、国企结构调整、公共服务、生态环境、民生工程等等。

三是从直接投资简单模式向直投模式、母基金加直投等综合复杂模式转变。据清科研究中心数据显示，近期新设立的地方政府引导基金中，约四分之三采取“母基金+直投”模式，四分之一采取“单一母基金”模式或“直投”模式。

四是政策制度逐步健全、监管体系逐步完善。2018年央行等四部委发布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》、2019年国务院出台的《政府投资条例》以及2022年财政部发布的《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》，均是对政府引导基金加强规范和监管。